Качество на производството по предоставяне на международна закрила: Материалноправни аспекти

    Качеството на производството по предоставяне на международна закрила е определящо за спазването на правата на хората, които търсят убежище. Този анализ разглежда съществуващи пропуски в националната практика на фона на международни препоръки и стандарти в тази сфера. Обръща внимание на факторите, които влияят съществено на качеството на решенията, като индивидуалната оценка на всички относими факти и наличието на актуална и надеждна информация за страната на произход. В България ниските проценти на признаване на определени националности продължават да будят съмнение, че оценката в тези случаи се базира на “категории” търсещи закрила. Анализът коментира и специфичните форми на преследване спрямо жени и деца и значимостта им за предоставяне на убежище.    

Нормативна рамка

Определянето на бежански или хуманитарен статут е процес, в който държавен орган разглежда дали лице подало молба за международна закрила отговаря на приложимите критерии. Търсещият закрила е помолен да разкаже подробно какво е преживял пред специализиран служител, който задава въпроси, за да установи всички съществени факти от бежанската история и да прецени представените доказателства. Впоследствие служителят сравнява разказа на кандидата с информация за страната на произход, която е относима към индивидуалните обстоятелства, на базата на достоверни, актуални и публично достъпни източници за състоянието на правата на човека. По този начин интервюиращият орган може да прецени дали лицето има основателни опасения от преследване или е изправено пред сериозни заплахи за живота, ако се върне в страната си.

Качеството на решението и предхождащата го процедура са от ключово значение за спазването на правата на хората, които кандидатстват за международна закрила. В България Държавната агенция за бежанците (ДАБ) при Министерски съвет е компетентната институция за разглеждане на молбата. Според Закона за убежището и бежанците (ЗУБ), длъжностните лица в агенцията “установяват всички факти и обстоятелства от значение за производството” (чл. 6(1)) и разглеждат молбата “индивидуално, обективно и безпристрастно” (чл. 73). ДАБ публикува статистически данни  за търсещите закрила и решенията по молбите им по месеци и години. Наличната статистика позволява да се изведат водещите страни на произход по брой подадени молби, признат статут и отказ и по този начин да се изчисли процентът на признаване на статут по националност. Анализ на самите решения, от друга страна, дава възможност да се проследи прилагането на относимите правни критерии към индивидуалните обстоятелства по случая.

Качеството на процедурата по международна закрила и последователността при вземане на решения са дългосрочно предизвикателство пред редица европейски държави. Още през 2009г. Резолюция 1481 на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа отчита, че признаването на бежански статут варира значително между държавите членки, което е индикация за сериозни пропуски в качеството на решенията за закрила. Резолюцията изтъква, че разликите са още по-драматични, когато се разглеждат процентите на признаване за конкретни държави на произход или етнически групи. Сред посочените фактори са ограничително и разнопосочно тълкуване на критериите за допустимост, липса на обективна и надеждна информация за страната на произход, лоша доказателствена оценка, по-специално културата на недоверие при предоставянето на убежище, политически натиск, и липса на обучение на съответните органи.

Молби на кандидати от Афганистан

Процентът на признаване на статут на конкретни националности или етнически групи в ЕС продължава да варира до степен, която предполага групов, а не индивидуален подход към молбите за закрила. Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (ЕАСО) , например, отчита, че търсещите закрила от Афганистан са се увеличили с 32% за 2019г. в сравнение с предходната година и са на второ място по общ брой след кандидатите от Сирия. Като цяло половината от всички първоинстанционни решения, издадени на афганистанци през 2019 г., предлагат някакъв вид регулирана от ЕС защита, което е увеличение в сравнение с предходните две години. Процентът на признаване, обаче, продължава да варира значително в държавите членки (от 2% до 98% сред страните от ЕС с издадени над сто решения). Някои държави продължават да предоставят по-често статут на бежанец, докато други субсидиарна закрила.

През последните години се наблюдава много ниска степен на признаване на статут на търсещи закрила лица от Афганистан в България. В края на 2016г. молбите на афганистански кандидати започват да се считат за явно неоснователни, като процентът на признаване за годината е 2.5% на фона на средна стойност за ЕС от 56%. За 2017 процентът за България пада дори на 1.5%. В писмо до българските власти от 6 юли 2017г., Европейската комисия изразява загриженост относно “поразителното несъответствие” между процента на признаване на статут на лица от Афганистан в България и в ЕС. Комисията подчертава, че решенията по молбите за закрила следва да се вземат индивидуално и на базата на актуална и надеждна информация за страната на произход. Недопустимо е, с други думи, оценката да се базира на “категории решения” в зависимост от националността на кандидата.

Въпреки малко покачване при признаването на статут на лица от Афганистан в България, разликата със средната стойност за ЕС продължава да е значителна. За 2019г. процентът на положителните решения се стабилизира на 6%, от които 2% представляват бежански статут и 4% хуманитарен, срещу 46% средна стойност за ЕС. В болшинството от случаите, кандидатите са получили закрила след съдебни решения, които отменят първоначален отказ. Властите все още трудно отчитат в хода на процедурата, че Афганистан се намира от години в ситуация на т.н. асиметрична война, която предполага непосредствена опасност за живота и сигурността на много от хората, които търсят международна закрила в Европа. За съжаление, тази тенденция се запазва и през 2020г., когато до края на август ДАБ отчита 7 положителни решения за закрила (3 бежански и 4 хуманитарен статут) при 382 нови молби от кандидати от Афганистан.        

Молби на кандидати от други националности

Тенденция към колективно разглеждане на молбите за закрила се наблюдава и във връзка с няколко други националности. Според доклада за 2019г. на AIDA, 18% положителни решения по молбите на иракски граждани продължава да е относително нисък процент на признаване. Докладът отбелязва леко увеличение на тази стойност в сравнение с 11% за 2018г. Аргументите на ДАБ и съдилищата, които обосновават отказ, изтъкват най-вече подобрения в безопасността и сигурността в страната след победата над Ислямска държава. На тази основа молби на кандидати от централен и южен Ирак се считат за явно неоснователни. Подобна презумпция за сигурност без да се изследват индивидуалните обстоятелства на кандидата противоречи на задължението в ЗУБ молбата за закрила да се разглежда индивидуално и безпристрастно.       

Молбите на кандидати от Турция, Украйна, Русия, Китай, Мароко и Алжир също се считат за явно неоснователни в България, като процентът на признаване за 2018г. и 2019г. е 0%. Според ЕАСО, обаче, молбите за закрила на турски граждани в ЕС са се увеличили с 10% за 2019г. при 55% признаване на статут, който в болшинството от случаите е бежански. Докладът на AIDA за 2019г. отчита, че българските власти продължават да посочват Турция като “сигурна страна на произход”, въпреки че понастоящем българската система за убежище не прилага на практика концепция за “сигурна страна”. В тази връзка наблюдатели изразяват опасението, че третирането на турски граждани в хода на процедурата е резултат от неформални споразумения с Република Турция. За да се подобри цялостно качеството на процедурата по предоставяне на международна закрила дори индивидуалните положителни решения следва да се базират на стриктно прилагане на правните критерии за допустимост спрямо обстоятелствата по случая.  

Информация за страната на произход

От ключово значение за признаването на бежански или хуманитарен статут е наличието на обективна справка за страната на произход. В доклада си за 2019г. относно процедурата за закрила, Българският хелзинкски комитет посочва, че в едва 41% от наблюдаваните случаи решенията се основават на актуална информация за страната на произход с препратки към цитираните източници. В 63% от случаите използваната информация е “частично или цялостно неотносима към бежанската история”, а се състои от общи факти и данни, които не са свързани с конкретния случай и не могат да обосноват адекватно решение по молбата. За щастие, в редица случаи, българските съдилища вече отчитат нуждата справката на ДАБ да съдържа информация за конкретното положение на кандидата или социалната група към която принадлежи в страната на произход.[1]  

Специфични форми на преследване на жени

В решенията по молбите за международна закрила все още липсва достатъчно чуствителност към специфичните форми на преследване на жени и деца. В страни като Афганистан и Иран правата на жените са силно ограничени и продължават практиките на публично линчуване или убийство на жени заради морални престъпления, включително изневяра. В хода на процедурата, обаче, историите на жени бягащи от домашно насилие или принудителни бракове се възприемат като личен и социално-битов проблем, който не отговаря на критериите за международна закрила. Подробни и актуални справки за страната на произход, от друга страна, документират системното насилие, на което са подложени жените в тези общества.    

Дискриминационното законодателство спрямо жените в някои държави на произход, репресивния и целенасочен характер на наказанията спрямо тях, както и отказа на властите да ги защитят, могат при определен праг да обосноват “принадлежност към определена социална група” като критерий за признаване на бежански статут. Едно изключително добре обосновано решение на АССГ по случая на търсеща закрила от Афганистан, представлявана от ЦПП – Глас в България, посочва, че административният орган е следвало да събере изрични доказателства и да обсъди специфичната ситуация на афганистанските жени във връзка с домашното насилие, принудителните бракове и последиците от бягство от вкъщи. За съжаление, решението на АССГ по случая е отменено от ВАС без преценка на ситуацията в страната на произход и как тя е относима към положението на жената. Такъв подход противоречи на изискването в ЗУБ за индивидуална и обективна обосновка на решението по молбата за закрила.

Придружени деца търсещи закрила

Сходна е и ситуацията с деца търсещи закрила, които са прикрепени към общия случай на придружаващ възрастен без оценка на индивидуалните обстоятелства. Все още липсва единна оценка на най-добрия интерес в хода на производството, като ОЗД изготвя социален доклад, който се кредитира от ДАБ и съда като достатъчен, но само въз основа на проведеното интервю по молбата за международна закрила, на което социалният работник присъства, но не провежда собствено изслушване на детето. Този доклад не разглежда специфичните форми на насилие над деца или риска от преследване при връщане на детето в страната на произход, а само сегашното му състояние в България. Препоръките на ЕАСО за оценка на най-добрия интерес на детето в хода на процедурата по закрила, от друга страна, изтъкват нуждата да се обърне внимание на уязвимостта и рисковите фактори относими дори към деца, които са придружени от родителите си.

В дискутираното по-горе решение на АССГ, съдът отстоява водещия принцип за най-добрия интерес на детето във всички производства, които засягат интересите му. Според съда в оспорвания отказ на ДАБ напълно липсват мотиви защо се отказва предоставяне на бежански и хуманитарен статут на децата и как е преценен техният интерес и рисковете при евентуалното им завръщане в страната по произход. Съдът постановява, че постъпилият социален доклад за децата е напълно формален и не обслужва целите на производството. Решението на ВАС, от друга страна, отново бележи крачка назад като приема за достатъчно за защита на най-добрия интерес наличието на социален работник за семейството, който преценя от дистанция единствено и само дали майката и бащата добре се грижат за децата си. Въпреки разочароващото решение на ВАС по конкретния казус, изследването на риска при връщане на дете остава същината на оценката на най-добрия интерес на детето в хода на производството.

 

Препоръки:

  • Да се отчитат надлежно във всяко производство всички относими факти и обстоятелства по случая и да се извършва индивидуална и безпристрастна оценка на нуждата от закрила.
  • Да не се прилагат презумпция за неоснователност и категории решения спрямо кандидати от определени националности без регламентирано позоваване на концепция за “сигурна страна”.
  • Да се прилагат стриктно правните критерии за допустимост спрямо обстоятелствата по случая дори при положителни решения, за да се подобри като цяло качеството на процедурата.
  • Да се изготвя по всяка молба актуална, обективна и обоснована справка за страната на произход, която е относима към бежанската история.
  • Да се отчитат в хода на производството специфичните форми на преследване на жени и деца, както и риска от преследване при евентуално връщане в страната на произход.  

 

[1] Виж Решение 4866/11.07.2019г. на АССГ.

 

Изготвил: Росица Атанасова, Експерт Застъпничество

Фотограф: Joe Antonio Sanchez Manzano

 

Серията “Анализи и препоръки” (Policy Briefs) е насочена към заинтересовани лица и партньори сред институциите и неправителствения сектор и цели да привлече вниманието към важни въпроси в областта на миграционно-бежанските политики. Този анализ е първият от предвидени общо шест такива, изготвени по проект “Ефективна правна помощ за бежанци и мигранти в България” с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство.