Качеството на производството по междунродна закрила зависи не само от прилагането на относимите материалноправни критерии, но и от спазването на ред процесуални гаранции. Този анализ разглежда националната практика в тази сфера на фона на международни препоръки и стандарти. Специално внимание е отделено на ускореното производство и преценката за допустимост на последващи молби за закрила. Анализът отчита, че липсата на чувствителност спрямо специфични форми на преследване може да доведе до завишено приложение на специални процедури спрямо кандидати от конкретни страни на произход.
Нормативна рамка на ускореното производство
Разпоредбите на Закона за убежището и бежанците (ЗУБ) дават възможност на интервюиращия орган да приложи ускорено производство в срок до 14 работни дни от регистрацията на чужденец, като вземе решение за отхвърляне на молбата като явно неоснователна (чл. 70). Чл. 13(1) транспонира чл. 31(8) на Директива 2013/32/ЕС и съдържа основанията за прилагане на ускорено производство. Молбата на чужденец за предоставяне на международна закрила се отхвърля като явно неоснователна, когато не са налице условията за предоставяне на бежански или хуманитарен статут и кандидатът се позовава, например, на основания извън предмета на ЗУБ или не посочва никакви причини за основателни опасения от преследване.
Ускореното производство позволява на интервюиращия орган да въведе по-кратки, но разумни, срокове за определени етапи от процедурата, без да се засяга адекватното и ефективно разглеждане на молбата, както и достъпа на кандидата до основни процедурни гаранции. Ето защо ускорено производство не се провежда по отношение на непридружени деца (чл. 71(1) ЗУБ) или на търсещи закрила, които имат специални потребности и когато не може да им се предостави подходяща подкрепа в хода на този тип процедура (Съображение 30, Директива 2013/32). За разлика от производството по общия ред за предоставяне на статут, решенията в ускорено производство се обжалват в 7-дневен срок от връчването им само пред една съдебна инстанция – административния съд по настоящ адрес от регистрационната карта на чужденеца (чл. 84(2) ЗУБ).
Ускореното производство въвежда по-малко защитен процесуален режим въз основа на допускането, че неоснователните или явно неоснователните молби най-вероятно ще бъдат отхвърлени. Както посочва анализът на ЕКРЕ, обаче, самата концепция за “явна неоснователност” е сложна и нееднозначна. Дори относимите разпоредби от Директива 2013/32/ЕС не съдържат изрично определение за неоснователност, а въвеждат възможността държавите членки да определят термина в националното право (чл. 32(2)). Някои от критериите за прилагане на ускорено производство, като неподаване на молба възможно най-скоро или отказ за снемане на пръстови отпечатъци, например, нямат отношение към същината на молбата за закрила. Тези разпоредби по-скоро целят да осигурят функционирането на регламентите Дъблин и Евродак и по този начин обвързват понятието за неоснователност с други цели на управлението на миграционните процеси.
Анализът на ЕКРЕ отчита също, че ред държави членки разчитат на критерии за прилагане на специалните процедури, които действат паралелно или отвъд наличната правна рамка. Гърция, например, прилага бърза процедура без предварителна оценка на допустимостта само спрямо националности с процент на признаване под 25%. Германия, от своя страна, е обособила отделна категория за бързо третиране на случаи от страни на произход с под 20% признаване. Приложението на концепцията за “сигурна държава по произход” тук, според ЕКРЕ, е въпрос на административна практика, а не на правно основание. По този начин кандидати от определени националности са насочени извън производството по общия ред от оперативни съображения. Подобна практика засяга пряко прозрачността и предвидимостта на процедурата, както и наличните процесуални гаранции за търсещите закрила.
Ускореното производство в България
В България през 2016г. за явно неоснователни започват да се считат молбите на кандидати от Афганистан, което води до много ниски годишни проценти на признаване в сравнение със средните стойности за ЕС. ЕКРЕ отбелязва, че към май 2017г. болшинството от тези молби са отхвърлени в производството по общия ред, а не в ускорено производство. Въпреки малко покачване при признаването на статут на лица от Афганистан в България през последните две години, разликата със съпоставимите стойности за ЕС продължава да е значителна. За 2019г. процентът на положителните решения се стабилизира на 6%, а до края на ноември 2020г. Държавната агенция за бежанците (ДАБ) отчита 10 положителни решения за закрила (3 бежански и 6 хуманитарен статут) при 1465 нови молби от кандидати от Афганистан. В почти всички случаи, кандидатите са получили закрила след съдебни решения, които отменят първоначален отказ.
От статистическите данни, които ДАБ публикува, прави впечатление, че значителен процент от лицата с отказ за предоставяне на статут в ускорено производство за последните две години също са кандидати от Афганистан. За 2019г. 566 от общо 828 молби в ускорено производство са на афганистански граждани, а до края на ноември 2020г. Агенцията отчита 639 такива лица от общо 921. Практиката на ЦПП – Глас в България и Фондация за достъп до права – ФАР сочи, че интервюиращият орган най-често обосновава разглеждането на молби за закрила в ускорено производство с твърдението, че заявените от жалбоподателя факти и обстоятелства не попадат в предметния обхват на ЗУБ съгласно чл. 8 и 9 от закона. Както посочихме в предходния анализ с препоръки, обаче, властите все още трудно отчитат особеностите на конфликта в Афганистан, както и някои специфични форми на преследване, които все още се интерпретират като лични обстоятелства на кандидата. В решение на АССГ, което касае молба за закрила, отхвърлена като явно неоснователна, например, съдът изтъква, че изводите на интервюиращия орган са бланкетни и молбата безспорно отговаря на условията по чл. 8 и чл. 9 от ЗУБ.[1] По този начин качеството на решенията влияе пряко върху вида процедура и може да доведе до завишено приложение на ускореното производство спрямо кандидати от конкретни страни на произход.
Разглеждането на молби за закрила от определени националности в ускорено производство разчита имплицитно на критерия за “сигурна страна на произход”. Както посочва и анализа на ЕКРЕ, тук става въпрос за административна практика, а не за приложение на правно основание, тъй като понастоящем българската система за убежище не прилага на практика концепция за “сигурна страна”. Интервюиращият орган може да счете молбата на кандидат от сигурна страна на произход за явно неоснователна (чл. 31(8)(б), Директива 2013/32/ЕС) по смисъла на Директивата, единствено ако са изпълнени изискванията в чл. 37, чл. 38 и Приложение I. Иначе казано, държава членка не може да се позове на оборимата презумция за сигурна страна на произход ако не е определила в националното законодателство сигурни страни на произход съгласно реда и условията посочени в Директива 2013/32. Прилагането на правния критерий за сигурна страна под формата на административна практика лишава търсещите закрила от важни процесуални гаранции в хода на производството.
Съдебен контрол на ускореното производство
Една от отличителните характеристики на ускореното производство е ограничаването на съдебния контрол до една инстанция в кратък срок. Чл. 31(8) от Директива 2013/32 обособява ясно административно разграничение между ускореното производство и производството по обшия ред, за което кандидатът има право да получи информация (чл. 58(8) ЗУБ). На практика, обаче, търсещият закрила, чиято молба е отхвърлена като “явно неоснователна”, разбира, че кандидатурата е разгледана в ускорено производство и че разполага със 7 дни за обжалване, едва при връчване на отказа. В тази връзка, Съдът на Европейския съюз постановява, че двуседмичен срок на обжалване не е недостатъчен, за да се упражни правото на ефективна съдебна защита, но е задължение на националния съд да прецени дали това е така в конкретния случай. ВКБООН, на свой ред, препоръчва срокът за обжалване на отказ в ускорено производство да се удължи на един месец. Качеството на съдебния контрол в този тип процедура, в допълнение, следва да се мониторира като се сравни процентът на успешни обжалвания със съответстващия процент в производството по общия ред.
Продължава и административната практика молби за закрила в ускорено производство да бъдат разглеждани в условия на задържане с цел извеждане по Закона за чужденците в Република България (ЗЧРБ). Българският хелзинкски комитет (БХК) отчита, че през 2019г. ДАБ предприема процесуални действия спрямо 36 чужденци настанени в Специален дом за временно настаняване на чужденци (СДВНЧ) към Дирекция “Миграция”, в разрез с българското и европейско законодателство. Условията на задържане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни се уреждат с Директива 2008/115 до датата на подаване на молбата за закрила, след което са приложими основанията на Директива 2013/33, а смяната на правното основание за задържането става с нарочен индивидуален административен акт.[2] Въпреки противоречива съдебна практика на национално ниво, разглеждането на молбата за закрила в условия на задържане представлява съществено нарушение на административно-производствените правила и излага търсещия закрила на риск от изпълнение на заповедта за връщане преди окончателното произнасяне по молбата за международна закрила.[3]
Последващи молби за закрила
Въз основа на правната работа по проект “Ефективна правна помощ за бежанци и мигранти в България, ЦПП и ФАР отчитат голям брой решения на АССГ за отмяна на откази на ДАБ за допустимост на последващи молби за закрила.[4] ЗУБ дава възможност последваща молба за закрила да бъде счетена за недопустима въз основа на предварителна оценка на нови обстоятелства от съществено значение за личното положение на кандидата или относно държавата му по произход (чл. 13(2) и чл. 76а до чл. 76в). Интервюиращият орган взема решение в 14-дневен срок единствено въз основа на писмени доказателства. Ако ДАБ прецени, че последваща молба за международна закрила е недопустима, решението се обжалва едноинстанционно в 7-дневен срок пред административния съд по настоящ адрес от регистрационната карта на чужденеца (чл. 84(2) ЗУБ).
Анализираната съдебна практика илюстрира как АССГ тълкува „нови обстоятелства“ при подадени последващи молби. Според съда за нови обстоятелства следва да се считат не само нововъзникналите, но и тези които не са наведени или обсъдени при вземане на решение по предходна молба за закрила.[5] В ред решения АССГ отменя oтказ от регистрация на последваща молба за закрила, тъй като интервюиращият орган не е отчел информация относно проблемната ситуация в страната на произход и заплахата спрямо уязвими лица.[6] Съдът също приема, че евентуални съмнения за автентичността и достоверността на доказателствата могат да бъдат обект на изследване в общо производство, а не в производство по предварително разглеждане на последваща молба.[7] Такова тълкуване съответства на изискването в чл. 40(3) Директива 2013/32 последващи молби да се разглеждат в производството по общия ред когато от кандидата са “установени или представени” нови елементи или факти и те увеличават в значителна степен вероятността кандидатът да бъде признат за лице, на което е предоставена международна закрила.
Висок процент на последващи молби може, също така, да бъде показател, че системата за убежище не е успяла правилно да идентифицира нуждата от закрила по време на първата процедура. Както бе посочено по-горе, практиката на ЦПП и ФАР сочи, че в болшинството от решенията на АССГ, които отменят откази на ДАБ за допустимост на последващи молби, става въпрос за неточна преценка на риска в страната на произход или на уязвимостта на търсещия закрила. Според доклада за 2019 на АIDA, Афганистан и Ирак са водещите страни на произход за кандидати с последващи молби. През 2019г. за допустимост са разглеждани 103 молби, но без разбивка относно националността на кандидатите. В защита на качеството на процедурата, интервюиращият орган изтъква, че в голям процент от случаите съдът потвърждава решенията на ДАБ при обжалване. Както посочва Българският хелзинкски комитет, обаче, статистиката, предоставена от ДАБ относно съдебен контрол не разграничава между първи и повторни молби. Ето защо е трудно да се установи пряка връзка между качеството на решенията и процента успeваемост при обжалване единствено въз основа на тези данни.
Промените в ЗУБ от 2020г. (ДВ, бр. 89) въвеждат по-защитен режим за търсещите закрила при обжалване на решението за недопускане на последваща молба. Съгласно новата разпоредба в чл. 84, ал. 6 съдът се произнася по искане на чужденеца или служебно относно правото на търсещия закрила да остане на територията на страната до произнасяне по жалбата. Считаме, че тази промяна в закона закрепя важна процесуална гаранция за кандидатите с последващи молби и може да ги предпази от преждевременно връщане в страни, където съществува риск от нарушаване на основните им права.
Препоръки:
- Да не се прилага презумпция за неоснователност спрямо кандидати от определени националности без регламентирано позоваване на концепция за “сигурна страна”.
- Да се информира търсещия закрила, че молбата се разглежда в ускорено производство на възможно най-ранен етап от процедурата му и да се удължи срока за обжалване в този тип процедура.
- Да се преустанови разглеждането на молби за закрила в ускорено производство в условия на задържане с цел извеждане по ЗЧРБ.
- Да се считат за „нови обстоятелства“ при подадени последващи молби не само нововъзникналите, но и новопредставените и необсъдени обстоятелства при предходната молба за закрила.
- Да се изследват евентуални съмнения за автентичността и достоверността на доказателствата в общо производство, а не в производство по предварително разглеждане на последваща молба.
- Да се отчитат надлежно специфичните форми на преследване, риска в страната на произход и уязвимостта на кандидата в хода на процедурата, за да се избегне нуждата от последващи молби за закрила.
[1] Решение № 2599/20.05.2020г. по адм. дело № 2162/2020г. на АССГ.
[2] Решение на СЕС C-36/20 PPU Ministerio Fiscal. 25 юни, 2020г. и Решение на СЕС C‑357/09 PPU Said Shamilovich Kadzoev (Huchbarov). 30 ноември, 2009г.
[3] За 2019г. БХК отчита 4 случая на връщане на търсещи закрила, противно на на принципа на забрана за връщане (non-refoulement). Виж 17, стр. 9.
[4] ЦПП – Глас в България отчита 14 спечелени от 17 водени дела по допустимост, а ФАР отчита 6 спечелени от 8 водени дела по допустимост.
[5] Решение № 3699/08.07.2020г. на АССГ по адм. д. № 207/2020г. на АССГ; Решение № 5321/13.10.2020г на АССГ по адм. дело № 7032/2020г; Решение № 5916/28.10.2020 на АССГ по адм. дело № 7155/2020г.
[6] Решение № 5916/28.10.2020 на АССГ по адм. дело № 7155/2020; Решение 4745/27.08.2020 на АССГ по адм. дело 5536/2020г.; Решение от 12.08.2020г. на АССГ по адм. дело № 4954/2020; Решение № 5787/ 23.10.2020г. на АССГ по адм. дело 7375/2020г.
[7] Решение № 4223/28.07.2020г. на АССГ по адм. дело № 5489/2020г.
Изготвил: Росица Атанасова, Експерт Застъпничество
Серията “Анализи и препоръки” (Policy Briefs) е насочена към заинтересовани лица и партньори сред институциите и неправителствения сектор и цели да привлече вниманието към важни въпроси в областта на миграционно-бежанските политики. Този анализ е първият от предвидени общо шест такива, изготвени по проект “Ефективна правна помощ за бежанци и мигранти в България” с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство.
