Много мигранти и други лица без документи, включително и семейства с деца, са трайно установени в Европа въпреки значителните трудности, които срещат, като например ограничен достъп до услуги, лоши жилищни условия и трудова експлоатация. Тези хора могат да се окажат в ситуация на законова неопределеност, която им носи непрестанен стрес и безпокойство и им пречи да участват пълноценно в живота на общността. В същото време ключови икономически сектори са напълно зависими от труда на мигрантите без документи, а пандемията от Ковид-19 показа нуждата всички хора на територията на една държава да бъдат включени в здравните и социално-икономически мерки.
Регуларизацията е всяка процедура, която въвежда правна възможност за легализиране на пребиваването на чужденци. Въпреки че много национални правителства считат регуларизацията за табу, тя продължава да бъде стандартен инструмент за политики при включване на хора в икономиката, увеличаване на данъчните приходи и компенсация на пропуските на имиграционното законодателство и системите за предоставяне на убежище. Легализирането на престоя на чужди граждани по хуманитарни и икономически причини в редица държави-членки контрастира с липсата на такъв законов механизъм в България. Отправяме препоръка за законодателна промяна, която да запълни настоящата нормативна празнина по отношение на специфични, но не и изолирани, случаи на лица с неуреден законов статут.
Правна рамка
Международни и европейски конвенции, както и разпоредби от националното право, постановяват, че всеки човек, независимо от миграционния си статут, притежава ред права, някои от които са неотменими.[1] Тези права включват правото на живот, на човешко достойнство, на защита от изтезание и нечовешко отнасяне, принципа за забрана на връщането, както и правото на семеен живот, достъп до базови медицински грижи и до правосъдие. Без значение какъв е статутът на пребиваване на родителите, висшият интерес на детето следва да бъде първостепенно съображение във всички действия и процедури, които го засягат. Децата мигранти, също така, имат право на достъп до основно образование и не трябва да бъдат задържани. На практика, обаче, хората без документи срещат много правни и административни пречки и трудно се възползват от правата си.
Понастоящем регуларизацията е въпрос изключително на национална политика и уредба, въпреки че е вградена в по-широката правна и институционална рамка, както на Европейския съюз, така и по отношение на инструментите на международното право. Процедурите, които легализират пребиваването на граждани на трети страни безспорно попадат в обхвата на компетентността на Европейския съюз в сферата на миграцията. Според чл. 79(2)(а) от Договора за функциониране на ЕС, Европейският парламент и Съветът приемат мерки относно условията за влизане и пребиваване, както и правилата за издаване от държавите-членки на визи и разрешения за дългосрочно пребиваване. Такива мерки могат да бъдат приети и относно нелегалната имиграция и незаконното пребиваване (чл. 79(2)(в) ДФЕС). Няколко директиви на ЕС, в допълнение, предвиждат разрешение за пребиваване да бъде издадено на определени групи лица, като например жертви на домашно насилие, жертви на трафик[2] или на трудова експлоатация[3], както и на хора в процедури за връщане[4].
Анализ на регуларизационните мерки в различни държави-членки на ЕС разкрива, че те произтичат основно от два типа съображения. От една страна, регуларизацията цели спазването на човешките права и зачитането на причини от хуманитарен характер. В този смисъл, въведените процедури отговорят на специфични нужди и компенсират пропуските при прилагането на системите за предоставяне на убежище и на връщане. Вторият регистър съображения преследва по-широки цели и се отнася до връзката между нередовната миграция и неформалната икономика. Регуларизацията, която е ориентирана към пазара на труда, се стреми да гарантира спазването на данъчните задължения и правилата за социално осигуряване, като в същото време се бори със социалното изключване и уязвимостта чрез приложение на социалните права и трудови стандарти.
Държавите-членки на ЕС разчитат предимно на два вида регуларизационни процедури – регуларизационни програми и регуларизационни механизми. Механизмите са постоянни мерки, тъй като са част от установената рамка на миграционната политика и законодателство. Регуларизационните програми, от друга страна, са специфични мерки отвъд наличната рамка, които са активни за ограничен период от време и са насочени към определени категории чужденци в нередовна ситуация. На теория няма разлика между програмите и механизмите, тъй като и двата вида инструменти могат да са проектирани по сходен начин и да преследват едни и същи цели. На практика, обаче, програмите често обхващат повече хора, които работят нерегламентирано, а критериите им като цяло са по-прозрачни и ясно определени. Сред най-честите критерии са пребиваване в страната преди определена дата, продължителност на пребиваването и удостоверение за работа. Критериите и процедурите на механизмите, от друга страна, са по-слабо определени и оставят значително пространство за административна преценка. За разлика от програмите, постоянните механизми обикновено обхващат малък брой нередовни мигранти и са съсредоточени върху хуманитарни случаи.
Въпреки че регуларизацията не е обект на конкретни разпоредби на европейско ниво, общите принципи на политиката на ЕС в сферата на миграцията намират приложение. Сред тези принципи са прозрачността и стабилността на правната рамка, ясни и опростени процедури, нарастващ набор от права след дълго пребиваване, правото на събиране на семейството, правото на хора, които имат нужда от международна закрила да получат достъп до процедура. Отношение имат и по-широки цели, като насърчаването на интеграцията на граждани на трети страни и борбата със социалното изключване, маргинализацията и дискриминацията. Тези принципи следва да са водещи при изготвянето на регуларизационни мерки и политики на европейско и национално ниво.
Регуларизацията в действие
Впечатлението, че регуларизацията е табу в контекста на ЕС се затвърждава през 2008г., когато Франция, която по това време държи председателството на Съвета, предлага забрана на мащабни инициативи в тази сфера. Страни като Германия, Франция, Полша, Холандия, Дания, Австрия и Ирландия са против еднократните кампании (въпреки че много от тях са ги прилагали в миналото), докато Италия, Гърция и Испания ги подкрепят. За да се постигне компромис между различните възгледи на държавите-членки, Европейският съвет препоръчва на държавите-членки да прилагат регуларизационни мерки за всеки отделен случай „по хуманитарни и икономически причини“.
Най-изчерпателното проучване за регуларизацията до днешна дата, обаче, показва, че реалността не съответства на този ограничен подход. Между 1996 и 2008г. 24 от 27 държави-членки на ЕС са приложили регуларизационни програми или механизими, в които са участвали 5,5 милиона души, а 3,5 милиона са получили право на пребиваване. Действителният брой е вероятно значително по-висок като се има предвид липсата на точни данни. Според изследвания на ПИКУМ (PICUM – Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants) държавите разбират, че могат да постигнат своите социални цели и цели за развитие, както и да изпълнят задълженията си относно спазването на правата на човека като разработват механизми за легализиране на статута на нередовно пребиваващите мигранти. Примери за такива механизми са процедурите за регуларизация на жертви на престъпления и на деца.
Пандемията от Ковид-19 постави отново на фокус нуждата да се легализира престоя на хората без документи по икономически и хуманитарни причини, или от съображения във връзка с общественото здраве. Португалия, например, реши да предостави разрешение за временно пребиваване на всеки подал заявление за предоставяне на право на пребиваване. Благодарение на тази мярка работници, които вече са започнали процедура по регуларизация, както и тези, чието разрешително би изтекло в условията на локдаун, получават право на достъп до здравеопазване, пазара на труда, социални услуги и осигуряване. Италия на свой ред приема регуларизационна програма в края на май 2020г., която цели да облекчи острия недостиг на работна ръка вследствие на пандемията. Мярката е част от пакет стимули на стойност 55 милиарда евро и е насочена изключително към селскостопанския сектор и предоставянето на грижи и домакинска работа.
Темата за регуларизацията продължава да е актуална и заради така нареченото „несъответствие на връщането“. Въпреки че европейската миграционна политика разчита основно на засилен граничен контрол и връщане на лица без право на пребиваване, има ред правни, практически и технически причини, поради които тези хора не могат да бъдат върнати в страните си на произход (чл. 9, Директива 2008/115). Решения за връщане се издават на по-малко от 50% от мигрантите в нередовна ситуация и по-малко от 50% процента от тях всъщност напускат ЕС. Хърватското председателство на Съвета повдига този наболял проблем през 2020г. и поставя на делегациите въпроса дали предоставянето на допълнителни права на хората с отложено връщане би играло ролята на „привличащ фактор“. Въпреки че изследователите не установяват връзка между наличието на регуларизационни мерки и засилен миграционен поток, новият Пакт на ЕС за убежището и миграцията не предвижда допълнителни мерки за легализиране на престоя на граждани на трети страни.
Регуларизацията в България
Хората без документи в България са чужденци, които поради една или друга причина са загубили законното право да пребивават в страната. В отговор на запитване на ЦПП – Глас в България, МВР сподели данни за 895 такива лица само за първите 6 месеца на 2019г. Реалният им брой вероятно е много по-голям, тъй като статистиката отчита само тези, които са влезли в контакт с властите в рамките на конкретния период. Сред тях има хора от Армения, Афганистан, Сирия, Иран, Русия. Част от тези лица са били търсещи закрила, но са получили отказ и подлежат на връщане, което е отложено или не може да се осъществи. Други са де факто българи, които са прекарали целия си живот в страната, но де юре живеят в ситуация на правен вакуум, без българска лична карта или валиден документ за пребиваване.
Законът за чужденците в Република България, който е основният правен инструмент регулиращ престоя на граждани на страни извън ЕС, не предвижда конкретен механизъм за легализиране на престоя на хора в подобни ситуации. Много ограничено изключение от общия режим съществува за граждани на бившия Съветски съюз, които могат да получат право на пребиваване, ако докажат, че са останали без гражданство след разпадането му (чл. 25(1)(12) ЗЧРБ). Еднократно продължително пребиваване на територията на страната може да бъде предоставено и на непридружени деца чужденци до навършване на пълнолетие (чл. 28а ЗЧРБ). Практиката на ЦПП и ФАР показва, че от въвеждането си през 2019г. до момента тази разпоредба не се прилага на практика, въпреки наличието на подходящи случаи и инициатива от компетентните социални работници.[5] Още една „мъртва“ разпоредба е и възможността да се предостави достъп до пазара на труда на чужди граждани, на които освен заповедта за експулсиране е издадена и забрана за експулсиране в съответната държава, но в същото време не са били експулсирани до трета сигурна страна в рамките на една година от издаването на забраната (чл. 44а(4) ЗЧРБ).
Никое от изброените изключения не представлява решение за болшинството от случаите на хора без документи в България. ЦПП – Глас в България, например, работи по случая на мъж от арменски произход, на когото Дирекция Миграция към МВР издава две поредни заповеди за връщане в Армения за последните две години, въпреки че е дошъл в България на 6-месечна възраст и не е пътувал до страната си на произход или до трета държава. С решение 293 от 09.01.2020г. ВАС отменя за втори пореден път наложената принудителна мярка „връщане“, тъй като тя би довела до нарушаване на основното му право на личен живот по смисъла на чл. 8 ЕКПЧ. Съдът отчита, в допълнение, че няма правна норма, а в последствие липсва и процесуално средство, което да гарантира на гражданин на друга държава правото на продължително пребиваване в страната. Решението на ВАС е пореден призив на съдебната към законодателната власт за справяне с настоящия законов вакуум по отношение на специфични, но не и изолирани, случаи на лица с неуреден законов статут. За такава законодателна промяна апелира и Омбудсмана в доклада си за 2018г.
Сходна е ситуацията и на лицата без гражданство в България, които по дефиниция нямат документ за самоличност. Производството за предоставяне на статут на лице без гражданство, за разлика от производството за предоставяне на международна закрила, не дава право на пребиваване на кандидата за срока на процедурата. Изключени от възможността да получат такъв статут са хората, които са незаконно пребиваващи към момента на подаване на заявлението (чл. 21д(4)), а измененията в ЗЧРБ, публикувани на 12.03.2021г., изключват и лицата без гражданство, които имат наложени мерки за връщане. В случая на лице без гражданство, представлявано от ФАР, обаче, съдът намира, че връщането му отново би довело до несъразмерно нарушаване на чл. 8 от ЕКПЧ. В Решение 5136 от 06.10.2020г. АССГ отчита 25-годишното му пребиваването в страната, сключеният граждански брак с българска гражданка и роденото от брака дете. Според съда мярката накърняване и висшия интерес на детето, тъй като създава неоправдани затруднения за поддържане на връзката между членовете на семейството.
Въпреки дългогодишните усилия на гражданското общество в България и съдебната практика, сочещи за нужда от регуларизация, позицията на МВР пред неправителствения сектор е, че промени в правната рамка не са необходими. Основно опасение на властите е, че възможността хората без документи да получат легален престой ще насърчи миграцията към ЕС. Както бе дискутирано по-горе, няма никакви емпирични данни, които да установяват такава взаимовръзка. Друг аргумент срещу регуларизацията е, че подобни законодателни промени ще възнаградят чужденци, които са нарушили закона и ще им дадат права, които не им се полагат. Много случаи, обаче, илюстрират, че хората губят правото си на пребиваване по ред причини, които не зависят от тях и често са свързани не с нарушение на закона, а с пропуски на приложимото имиграционно законодателство и системите за убежище.
Липсата на механизъм, който да урежда статута на лица с документи е по-скоро предпоставка за извършване на нарушения. Без документ за пребиваване и без валиден личен документ, хората в нередовна ситуация са принудени или да напуснат страната нелегално или да живеят извън закона в условия на финансова и социална зависимост и без достъп до базови услуги. Те нямат право на подслон, тъй като не могат да сключват договор за наем, или на заетост, защото не могат да сключат граждански или трудов договор. Принудени са да работят в сивия сектор, където често стават жертви на трудова и дори сексуална експлоатация. Обществото също търпи загуби, тъй като данъците от труда на мигрантите не се вливат в държавния бюджет. Ограниченията им достъп до здравеопазване и профилактика в контекста на пандемията, а и по принцип, застрашава здравето на цялата общност. Не на последно място, България нарушава задълженията си по Директива 2008/115, която изисква хората, които подлежат на връщане да имат достъп до основни права (чл. 14).
През 2019г. ЦПП – Глас в България поде нова инициатива за предложение на изменения в ЗЧРБ, които да попълнят липсващата правна уредба по отношение на статута на тези хора. В резултат на редовни срещи на група организации и експерти бе изготвено конкретно предложение за въвеждане на законов механизъм с ясни процедури и критери. Предложението за допълнение на Закона за чужденците в Република България препоръчва да се въведе нова точка в чл. 25(1), чрез която разрешение за постоянно пребиваване да могат да получат две групи чужденци. Това са де факто българи или чужди граждани с висока степен на интеграция, които са пребивавали в страната без документи за период от поне няколко години, не са нарушавали закона, създали са трайни лични и социални връзки, работили са и са се интегрирали в обществото. На този етап, предложената законодателна промяна не касае чужди граждани с отложено връщане, които са сравнително по-отскоро в България и имат различна степен на интеграция.
На 24 март 2021г. Министерски съвет прие Националната стратегия по миграция на Република България 2021-2025. Въпреки неколкократни заявки за експертно участие от страна на ЦПП и ФАР, стратегията бе изготвена без участието на представители на неправителствения сектор, в разрез с добрите международни практики. Не е изненадващо, че стратегията отново поставя фокуса на миграционната политика върху предотвратяване на незаконната миграция и засилване на процесите на връщане. Въпреки че отчита факта, че много държави са били принудени да търсят спешни решения, за да се справят с недостига на работна ръка в контекста на пандемията, стратегията не предвижда въвеждането на процедура за легализиране на престоя на мигранти в нередовна ситуация. Напълно липсва и визия за установен механизъм, който да коригира съществуващия правен вакуум по отношение на хората без документи с висока степен на уседналост и интеграция.
Препоръки:
- Да се въведе законов механизъм с ясни процедури и критерии в ЗЧРБ, който да позволява на де факто българи в нередовна ситуация и на чужди граждани с висока степен на интеграция да получат право на постоянно пребиваване.
- Да се разработят регуларизационни програми, които да позволят на хора без документи да придобият право на продължително пребиваване по хуманитарни или икономически причини.
- Да се позволи на хората без документи да кандидатстват по регуларизационни програми и механизми в лично качество и без да са зависими от работодател.
- Да се съдейства за достъпа на хората без документи до здравеопазване и помощ от отговорните държавни органи ако са жертви на престъпления чрез въвеждане на „защитна стена“, която не допуска споделяне на данни за миграционния им статут.
- Да се изпълнят задълженията на България по Директива 2008/115 относно достъпа до основни права на хората с отложено връщане.
[1] Виж, например, Европейска конвенция за защита правата на човека и основните свободи, Харта на основните права на ЕС, Международен пакт за граждански и политически права, Международен пакт за икономически, социални и културни права, Конвенциите на Международната организация на труда.
[2] Директива 2004/81/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година за издаване на разрешение за пребиваване на граждани на трети страни, които са жертви на трафик на хора или са били обект на помощ за незаконна имиграция и които сътрудничат с компетентните органи
[3] Директива 2009/52/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 18 юни 2009 година за предвиждане на минимални стандарти за санкциите и мерките срещу работодатели на незаконно пребиваващи граждани на трета държава
[4] Директива 2008/115/ЕО на Европейския Парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите-членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни
[5] Според запитване на ФАР до МВР по реда на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ), 1 разрешение за пребиваване на непридружено дете чужденец е издадено през 2019г. по реда на чл. 28а ЗЧРБ. За 2020г. и 2021г. няма издадени решения на това основание.
Изготвил: Росица Атанасова, Експерт Застъпничество
Серията “Анализи и препоръки” (Policy Briefs) е насочена към заинтересовани лица и партньори сред институциите и неправителствения сектор и цели да привлече вниманието към важни въпроси в областта на миграционно-бежанските политики. Този анализ е първият от предвидени общо шест такива, изготвени по проект “Ефективна правна помощ за бежанци и мигранти в България” с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство.
