Създаването на сериозна заплаха за националната сигурност е едно от основанията, въз основа на които, съгласно българското законодателство, на чужденец, пребиваващ на територията на Република България, може да бъде наложена принудителната мярка експулсиране. В случаите на налагане на тази мярка влизат в колизия от една страна висшият интерес на държавата да защитава националната си сигурност със средствата на правото, и от друга страна правата и законните интереси на чужденеца, спрямо който се предприема мярката, които могат да се окажат засегнати. Въпросът за качеството и обхвата на съдебния контрол върху налагането на мярката експулсиране е важен с оглед оценката дали държавата съумява да спази баланса между тези две групи противостоящи си права и интереси. Европейският съд за правата на човека (Съдът) многократно е отправял критики към българската държава, че законодателството и съдебната ѝ практика не дават гаранции за защита на правата, гарантирани в Европейската конвенция за правата на човека (Конвенцията), в случаи на предприемани принудителни мерки спрямо чужденци на основание опасност за национална сигурност.
Контекст
Съдът вече е посочил в няколко дела срещу България проблеми, произтичащи от българското законодателство във връзка с принудителни административни мерки, предприемани спрямо чужденци и тяхното прилагане и съдебния контрол над тях.
В поредица от дела, сред които Ал-Нашиф (жалба № 50963/99, решение от 20.06.2002 г.), Башир и други (жалба № 65028/01, решение на 14/06/2007), CG и други (жалба № 1365/07, решение от 24.04.2008 г.), Хасан (жалба № 54323/00, решение от 14.06.2007 г.), Муса и др. (жалба № 61259/00, решение от 11.01.2007 г.), Раза (жалба № 31465/08 г., решение от 11.02.2010 г.), Мадах и други срещу България (жалба № 45237/08, решение от 10.05.2012 г.), Каушал и други срещу България (жалба № 1537/08, решение от 02.09.2010 г.), М. и други срещу България (жалба № 41416/08, решене от 26.07.2011 г.), Гапаев и други срещу България (жалба № 41887/09, решение от 01.06.2017 г.), Грабчак срещу България (жалба № 55950/09, решение от 01.06.2017 г.), Курилович и други срещу България (жалба № 45158/09, решение от 01.06.2017 г.), Бу Хасун срещу България (жалба № 59066/16, решение от 06.10.2020 г.), Съдът е установил нарушения на правото на жалбоподателите на зачитане на семейния им живот и липса на достатъчни гаранции срещу произвол, в нарушение на членове 8 и 13 от Конвенцията. Съдът приема, че дори в случаите, в които националната сигурност е застрашена, както във всички изброени по-горе случаи, концепцията за върховенство на закона изисква мерките, предприети от властите по отношение на лицата, да бъдат придружени от достатъчно материални и процесуални гаранции срещу произвол. В противен случай – ако правомощията на административните органи не познават никакви граници, ще бъде нарушен принципът на правовата държава. По-конкретно, по дело Ал-Нашиф срещу България, Съдът е постановил:
„Дори когато е заплашена националната сигурност, концепциите за законност и правова държава в едно демократично общество изискват мерките, засягащи основните права на човека, да са предмет на състезателна процедура пред независим орган, компетентен да разгледа основанието и доказателствата за решението, като при необходимост може да има процедурни ограничения за използването на класифицирана информация.
Лицето трябва да може да оспори твърдението на органите, че е заплашена националната сигурност. Разбира се, преценката на органа за това, какво е заплаха за националната сигурност, ще бъде със значителна тежест. Въпреки това независимият орган трябва да може да реагира в случаите, когато позоваването на тази концепция не е реално базирана на факти или разкрива тълкуване на „национална сигурност“, което е незаконно, противоречи на здравия разум или е произволно.
При липсата на такива гаранции, полицията или другите държавни власти биха могли произволно да не зачитат правата, защитени от Конвенцията.“
В някои от посочените по-горе случаи жалбоподателите са били лишени от всякакъв достъп до съдебен контрол на наложените им мерки, тъй като към съответния момент законът е изключвал изцяло от този преглед мерките, предприети от съображения за национална сигурност.
В останалите случаи, въпреки че такъв съдебен контрол вече е бил формално възможен (тъй като след 2003 г. се промени съдебната практика на Върховния административен съд и беше въведен съдебен контрол срещу подобни мерки, а след 2007 г. съдебният контрол беше изрично предвиден в ЗЧРБ), този контрол се ограничава до чисто формално разглеждане на делата. По-специално, отбелязва се липсата на задълбочена оценка на посочените от административните органи основания за налагане на мерките от съображения за национална сигурност, липсата на пълноценно изследване дали в конкретния случай е съществувал истински и реален риск за националната сигурност, липсва анализ на пропорционалността на намесата в индивидуалните права, жалбоподателите не са били информирани за причините и фактическото основание за налагане на мерките и поради това не са могли да се защитят от тях. В делото Раза срещу България Съдът също така критикува пълното укриване от обществеността на съдебното решение относно наложената мярка, при което никой не може да получи копия от него, включително жалбоподателят, както и самият Съд. Съдът подчертава, че такава пълна класификация, ограничаваща достъпа до текста на решение, дори от съображения за национална сигурност, е неоправдана и противоречи на гаранциите, целящи упражняването на контрол от страна на съдебната власт.
Правна уредба – развитие
Вече е ясно установена възможността за съдебен контрол на принудителните административни мерки, наложени на чужденци от съображения за национална сигурност и обществен ред. Съдебният контрол върху тези мерки е изрично предвиден с измененията на Закона за чужденците в Република България от 2007 г. (ДВ бр. 29 от 2007 г.). Законът вече предвижда съдебен контрол пред Върховния административен съд на мерките, включително на мярката „експулсиране“, когато е наложена по съображения за опасност за националната сигурност.
През 2009 г. бяха приети следващи изменения на ЗЧРБ с цел транспониране в българския правен ред на Директива 2008/115/ЕО относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, както и с цел спазването на нейните стандарти.
Въпреки тези положителни развития трябва да се подчертае, че законодателството, в частност ЗЧРБ, все още не осигурява достатъчно гаранции за правата на чужденците и гаранции срещу произвол при налагането на принудителни административни мерки. Недостатъците в закона съответно се отразяват на неговото прилагане и тълкуване.
На първо място, проблемни аспекти могат да бъдат открити в съотношението между задължението на властите да вземат предвид индивидуалните обстоятелства във всеки отделен случай при налагане на мерките, от една страна, и разпоредбите за издаване на заповедите за експулсиране, от друга страна. Текстът на чл. 44, ал. 2 от ЗЧРБ предвижда такова задължение от страна на властите. Въпреки това, при съпоставка с чл. 42 от ЗЧРБ, който съдържа основанията за издаване на заповед за експулсиране, опасенията са, че е възможно да се приеме твърде ограничително тълкуване на тези разпоредби – че когато разпореждат експулсиране, органите действат с ограничена свобода на преценка, която не оставя място за отчитане на индивидуалните обстоятелства на засегнатите лица в случаите, когато се предполага риск за националната сигурност и обществения ред. В подкрепа на тази загриженост е текстът на чл. 44а, ал. 1 от ЗЧРБ, който забранява експулсирането на чужденци само когато в приемащата страна животът и свободата им ще бъдат застрашени и съществува риск те да бъдат подложени на преследване, изтезание или нечовешко или унизително отношение.
На второ място, продължават да подлежат на незабавно изпълнение заповедите за експулсиране, когато са наложени от съображения за национална сигурност (чл. 46, ал. 4). С изменение на чл. 46, ал. 4 от ЗЧРБ от 2021 г. (ДВ, бр. 21 от 2021 г.) се предвиди суспензивен ефект на жалбата, с изключение на случаите, в които заповедта за експулсиране е издадена на основание сериозна заплаха за обществения ред. Това основание обаче е различно от основанието заплаха за националната сигурност. Следователно дори след тази последна законодателна промяна жалбата срещу заповед за експулсиране на основание сериозна заплаха за националната сигурност не спира изпълнението на заповедта.
Все пак в новата ал. 5 на чл. 46 от ЗЧРБ (ДВ, бр. 21 от 2021 г.) този недостатък на процедурата частично се компенсира като съдът служебно може да спре предварителното изпълнение на заповедта ако в жалбата се съдържат обосновани твърдения, че е налице съществен риск засегнатото лице да бъде експулсирано в държава, в която животът и свободата му са застрашени и той е изложен на опасност от преследване, изтезание или нечовешко или унизително отношение. В тези случаи до произнасянето на съда мярката не се изпълнява. Ако в жалбата не се съдържат подобни твърдения обжалването на заповеди за налагане на мерки от съображения за национална сигурност не спира тяхното изпълнение.
Обсъдената по-горе разпоредба (чл. 46, ал. 4) представлява бланкетна норма, изискваща незабавно изпълнение, независимо от индивидуалните обстоятелства на засегнатите лица, с единственото изключение – когато заповедта за експулсиране е издадена на основание сериозна заплаха за обществения ред. Фактът, че обжалването на мярката, наложена от съображения за национална сигурност, не оказва суспензивен ефект върху незабавното ѝ изпълнение, вече е критикуван от Комитета на министрите на Съвета на Европа. Въпреки това българският Върховен административен съд приема в своята съдебна практика, че суспензивното действие на жалбата е изключено по силата на закона.
На следващо място, в закона продължава да липсва изискването заплахата за националната сигурност и обществения ред, за която се твърди, че представляват лицата, да е реална. Трябва да се отбележи, че понятието „национална сигурност”, възприето в българското законодателство, по-конкретно в чл. 2 от Закона за управление и функциониране на системата за защита на националната сигурност, е твърде неясно и твърде широко. По този начин на административните органи е оставена твърде широка свобода да разширяват понятието „национална сигурност“ отвъд естественото му значение и да го използват като обща клауза. Това най-добре се илюстрира от решението на Съда по делото CG и други срещу България, в което Съдът е принуден да поясни, че значението на термина „национална сигурност“ съгласно чл. 8, ал. 2 от Конвенцията не включва престъпления, свързани с трафик на наркотични вещества и тези деяния не могат да послужат като оправдание за намеса на властите в правото на личен и семеен живот на чужденец, засегнат от заповед за депортиране или като оправдание за лишаването му от процесуални гаранции. Според Съда едва ли може да се каже, при каквото и да е разумно определение на термина, че престъпленията, свързани с наркотици, колкото и да са тежки, като се знае за опустошителното въздействие на наркотиците върху живота на хората, са били в състояние да засегнат националната сигурност на България, или биха могли да послужат като солидна база от факти за заключението, че ако не бъде експулсиран, чужденецът би представлявал риск за националната сигурност за в бъдеще. В този случай, макар формално да е била налице процедура за съдебен контрол на заповедта за депортиране на лицето, жалбоподателят не е разполагал дори с минимално ниво на защита срещу произвол.
В същото време обхватът на съдебния контрол остава ограничен, без да се подлага на проверка съществуването на истински и реален риск за националната сигурност с оглед на конкретните обстоятелства. Следва да се добави, че в заповедите за налагане на принудителни административни мерки от съображения за национална сигурност не се посочват фактическите основания за това (чл. 46, ал. 3 от ЗЧРБ). Това означава, че подобни заповеди не съдържат мотиви за налагането на мярката, а само правно основание за налагането ѝ, което не може да се счита за адекватно и достатъчно мотивиране. Подобна ситуация ограничава възможността на засегнатите лица да се защитят адекватно срещу намеса в правата им и да представят аргументите си пред съда срещу твърденията на властите.
Препоръки
Законът изрично да предвижда задължение от страна на властите при разпореждане за експулсиране да се съобразяват с конкретните индивидуални обстоятелства на чужденците в България.
Задължителен суспензивен ефект във всички случаи на подаване на жалба срещу заповед за налагане на мярка, обоснована от съображения за национална сигурност.
Становището на ДАНС да подлежи на ефективен съдебен контрол, в това число административният орган да е длъжен да докаже твърденията си.
Изготвил: адв. Диляна Гитева
Серията “Анализи и препоръки” (Policy Briefs) е насочена към заинтересовани лица и партньори сред институциите и неправителствения сектор и цели да привлече вниманието към важни въпроси в областта на миграционно-бежанските политики. Този анализ е първият от предвидените такива, изготвени по проект “Ефективна правна помощ за бежанци и мигранти в България – продължение” с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство.