Въведение
Предмет на настоящия информационен документ е временната закрила по смисъла на Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 година относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием (наричана по-нататък „Директивата за временната закрила“)[1]. Мерките, предвидени в този инструмент, приет преди повече от 20 години в отговор на ситуацията с разселените лица в резултат на въоръжения конфликт в бивша Югославия, бяха приведени в действие за първи път[2] на 4 март 2022 г. вследствие на мащабното военно нашествие на Руската федерация в Украйна, започнало на 24 февруари 2022 г.
Член 78, параграф 1 Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) гласи, че ЕС развива обща политика в областта на убежището, субсидиарната закрила и временната закрила, чиято цел е да предостави подходящ статут на всеки гражданин на трета страна, който се нуждае от международна закрила, както и да гарантира зачитането на принципа на забрана за връщане. По-нататък се посочва, че тази политика трябва да бъде съобразена по-специално с Женевската конвенция.
Временната закрила е мярка, предвидена в извънредни случаи на масово[3] навлизане на разселени лица. Тя е част от Общата европейска система за убежище (ОЕСУ), чието развитие започва през 1990 г. с подписването на Дъблинската конвенция[4]. Понастоящем ОЕСУ обхваща редица инструменти, известни общо като „системата от Дъблин“[5].
Директивата за временната закрила
Понятието „временна закрила“
Член 2 от Директивата за временната закрила съдържа определения на ключовите за този инструмент понятия, в това число и на понятието „временна закрила“. По своето естество временната закрила може да се разглежда едновременно и като механизъм, и като процедура, която има характер на изключителна мярка, имаща за цел да осигури на лицата, напуснали области на въоръжен конфликт или жертви на систематично или общо насилие по отношение на правата на човека, незабавна и временна закрила на територията на държавите членки.
Характеристики на временната закрила
Предвид своя извънреден характер, временната закрила има и срочен характер. По правило срокът на временната закрила е една година, като може да бъде продължаван автоматично на шест месеца за максимален срок от една година. Ако след изтичането на този двугодишен срок основанията за временна закрила продължават да са налице, Съветът може да реши (с квалифицирано мнозинство[6]) да продължи срока на временната закрила с още една година. Временната закрила се преустановява с изтичането на максималния срок или по всяко време, с решение на Съвета, прието с квалифицирано мнозинство, в случай че се установи, че обстановката в страната по произход е такава, че разрешава завръщането за продължително време в сигурни условия на лицата, ползващи се от временна закрила.
Съществуването на масово навлизане на разселени лица се удостоверява и временната закрила за разселените лица се въвежда с решение на Съвета на ЕС. Съветът приема това решение с квалифицирано мнозинство по предложение на Европейската комисия, която е органът, който разглежда исканията на държави членки за отправяне на предложение пред Съвета. Освен това, съгласно член 3, параграф 3 от Директивата за временната закрила възникването, прилагането и прекратяването на режима на временна закрила е предмет на консултации със Службата на върховния комисар за бежанците към Организацията на обединените нации (ВКБООН) и други международни организации, имащи отношение по въпроса.
Лица, които имат право да се ползват от временна закрила
Мерките за временна закрила се прилагат спрямо лицата, обхванати от събирателното понятие „разселени лица“. Директивата за временната закрила съдържа легална дефиниция на този термин, съгласно която това са гражданите на трети страни или лицата без гражданство, които е трябвало да напуснат тяхната държава или регион по произход, или са били евакуирани в отговор на призив от международни организации, и не са в състояние да се завърнат продължително време в безопасна обстановка поради преобладаващата ситуация в тази държава. Разселените лица могат да бъдат различни категории, например лица, които са напуснали области на въоръжен конфликт или разрастващо се външно насилие, или лица които са застрашени или са станали жертви на систематично или общо насилие, упражнявано по отношение на техните човешки права.
Държавите членки могат да разширяват обхвата на временната закрила така, че да включва допълнителни категории разселени лица, когато тези лица са разселени по същите причини и от същата държава или регион по произход. Така например от временна закрила биха могли да се ползват членове на семейството или лица без гражданство и граждани на трети държави, които са се ползвали от международна закрила или равностойна национална закрила в засегнатата държава.
Задължения на държавите членки (членове 8—16 от Директивата за временната закрила)
Най-напред следва да се отбележи, че Директивата за временната закрила установява минималните изисквания за предоставяне на временна закрила и държавите членки запазват правомощието си да приемат по-благоприятни разпоредби по отношение на лицата, ползващи се с временна закрила, в случаите на масово навлизане на разселени лица.
Държавите членки са длъжни да издадат на лицата, ползващи се с временна закрила, разрешения за пребиваване за целия срок на закрилата. Когато е необходимо, държавите членки са длъжни да издадат на ползващите се лица визи или транзитни визи по възможно най-облекчения ред. Те са длъжни да запознаят тези лица с отнасящите се до тях разпоредби за временна закрила на разбираем от тях език.
Съгласно член 12 от Директивата за временната закрила държавите членки са длъжни, за срока на временната закрила, да осигурят на лицата, ползващи се с временна закрила, достъп до пазара на труда като заети или самостоятелно заети лица, както и до образователни възможности за възрастни, професионално обучение и придобиване на практически опит. Те са длъжни да прилагат спрямо тях общите разпоредби на действащото законодателство относно заплащането на труда, достъпа до системите за социално осигуряване, заетостта или дейностите, свързани с упражняването на свободни професии, както и други условия, свързани със заетостта.
С член 13 се гарантира правото на лицата, ползващи се с временна закрила, на достъп до подходящо настаняване или средства за намиране на настаняване, средства за съществуване и медицинско обслужване, в случай че те не разполагат с необходимите средства, както и необходимото медицинско или друго обслужване на лицата, ползващи се с временна закрила, които имат особени нужди.
Член 14 гарантира правото на ненавършилите пълнолетие лица, ползващи се с временна закрила, на достъп до образователната система при същите условия, като гражданите на приемащата държава членка, както и достъпа на възрастните, ползващи се с временна закрила, до общата образователна система.
Член 15 урежда правилата, свързани със събирането със семейството на членове, ползващи се с временна закрила.
Член 16 урежда правилата относно необходимото представителство на непридружени непълнолетни, ползващи се от временна закрила, както и тяхното настаняване.
Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета[7]
На 4 март 2022 г. Съветът на ЕС прие Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от Украйна по смисъла на член 5 от Директива 2001/55/ЕО и за въвеждане на временна закрила. Срокът на временната закрила бе удължен до 4 март 2024 г. По силата на това решение временна закрила се прилага за лица, пребивавали в Украйна преди или на 24 февруари 2022 г., от широк кръг категории, включително:
- Украински граждани и членовете на техните семейства[8]
- Лица, които не са граждани на Украйна, и лица без гражданство, ползващи се от международна закрила в Украйна, както и членовете на техните семейства
- Лица, които не са украински граждани, с разрешение за постоянно пребиваване, които не могат да се завърнат в държавата си по произход по безопасен и траен начин
- Украински граждани, избягали от Украйна малко преди 24 февруари 2022 г.
- Украински граждани, които са били на територията на ЕС точно преди 24 февруари 2022 г.
- Лица, които не са украински граждани, с разрешение за временно пребиваване, които не могат да се завърнат в държавата си по произход по безопасен и траен начин
Посочените категории лица се ползват най-малкото от всички права, установени в Директивата за временната закрила като минимални стандарти. Освен това режимът на временна закрила не изключва възможността разселените лица да се ползват от правата си на получаване на друг хуманитарен статут, например да кандидатстват за бежански статут или други форми на закрила. При всички положения, независимо в коя категория попадат, всички лица, бягащи от Украйна, имат право на достъп до ЕС, преди да се завърнат в мястото си по произход.
Държавите членки се споразумяха, че няма да прилагат член 11 от Директивата за временната закрила относно връщането при навлизане на територията на държава членка, различна от държавата членка, предоставила временна закрила. Украинските граждани имат право да се движат свободно в рамките на ЕС и могат да избират държавата членка, в която искат да се ползват от правата, свързани с временната закрила, и да се присъединят към семейството и приятелите си в рамките на значителните мрежи на диаспората, които понастоящем съществуват в целия Съюз.
Временната закрила в българското право
Закон за убежището и бежанците и правомощия на Министерския съвет
Съгласно Закона за убежището и бежанците (ЗУБ)[9] временната закрила е една от формите на закрила, която се предоставя на чужденците на територията на Република България, наред с убежището и международната закрила. В разпоредбите си относно временната закрила този закон транспонира Директивата за временната закрила.
Чл. 1а, ал. 3 от ЗУБ предвижда, че временна закрила се предоставя в случай на масово навлизане на чужденци, които са принудени да напуснат държавата си по произход, поради въоръжен конфликт, гражданска война, чужда агресия, нарушаване на човешките права или насилие в големи размери на територията на съответната държава или в отделен район от нея и които не могат по тези причини да се завърнат там.
Правата на чужденците, на които е предоставена временна закрила, са уредени в членове 39 и 39а от ЗУБ (основни права, право на информация, права на непридружените малолетни и непълнолетни, право на събиране на семейството). Освен това член 58, ал. 7 от ЗУБ признава на чужденците, ползващи се с временна закрила, правото да подадат молба за предоставяне на международна закрила.
Съгласно чл. 2, ал. 2 от ЗУБ компетентният български орган, който предоставя временна закрила в изпълнение на решение на Съвета на ЕС, е Министерският съвет (МС), а мерките за временна закрила се администрират на Държавната агенция за бежанците при МС. Правилата при временна закрила и съответните правомощия на МС са уредени в раздел V на глава шеста от ЗУБ.
Министерският съвет е българският орган, натоварен с изпълнението на задълженията по Директивата за временната закрила в случай на въвеждане на временна закрила. Той е компетентен да прави искане до Европейската комисия за въвеждане на временна закрила или за прекратяване на временната закрила или удължаване на срока ѝ, информира Европейската комисия за възможностите на Република България да приеме чужденци, обхванати от временната закрила, определя национален пункт за връзка.
Министерският съвет също така приема Плана за действие при временна закрила[10]. Целта на плана е създаване на оптимална организация, координация и взаимодействие при възникване на риск от кризисна ситуация в резултат на масово навлизане на чужденци, търсещи временна закрила на територията на Република България. Предмет на плана е и ресурсното осигуряване както на силите за реагиране, така и за приемане лицата, потърсили временна закрила. В плана са разгледани процедурите и отговорностите за информиране на международни организации и други структури по ред, определен в международни договорености и споразумения
Предоставяне от България на временната закрила, въведена с Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета
На основание чл. 2, ал. 2 от ЗУБ и на Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета на ЕС Министерският съвет прие Решение № 144 от 10 март 2022 г. за предоставяне на временна закрила на разселени лица от Украйна и за изменение на Националния план за действие при временна закрила в Република България. Към средата на януари 2023 г. около 1 милион лица, идващи от Украйна, са преминали през България, а останалите на територията на България са около 50 хиляди души[11].
Практика в България
Решение № 180 от 30 март 2022 година на МС и неговото оспорване
С Решение № 180 от 30 март 2022 година на МС точка 3 от Решение № 144 от 10 март 2022 г. е изменена така: „3. Лицата с чуждо гражданство или без гражданство, напуснали Украйна в резултат на военни действия, които са влезли и останали на територията на Република България, могат да получават временна закрила и без изричното им волеизявление и регистрация за ползване на временна закрила, в срок до 15 април 2022 г.“.
Фондацията за достъп до права – ФАР, българска неправителствена организация в обществена полза, обжалва това изменение пред Върховния административен съд (ВАС) на основание противоречие с материалния закон във връзка със срока за получаване на временна закрила и начина, по който е определен кръгът лица, имащи право на временна закрила.
В окончателното си решение ВАС уважава жалбата в частта относно срока за получаване на временна закрила и отменя решението на МС в съответната му част. Съдът приема, че Решение за изпълнение (EC) 2022/382 и Директивата за временната закрила не съдържат разпоредби, които да предоставят възможност държавите членки да въвеждат времеви ограничения за лицата, които имат право на временна закрила, да заявят желанието си да се ползват от нея, още повече правото им да бъде преклудирано след изтичането на определен с нарочен акт срок.
Решение № 181 от 30 март 2022 година на МС и неговото оспорване
С посоченото решение времевият обхват на Програмата за ползване на хуманитарна помощ за лица, търсещи временна закрила в Република България вследствие на военните действия в Украйна е бил стеснен, като относно лицата, които не притежават удостоверение за регистрация на чужденец, временната закрила е действала до 15.04.2022 г. Относно другата категория лица в същото решение срокът е до 31.05.2022 г.
Фондацията за достъп до права – ФАР обжалва тази разпоредба. Тя счита, че тази разпоредба съдържа забранена форма на дискриминация по смисъла на член 21, параграф 1 от Хартата на основните права на ЕС, в нарушение на принципа на недискриминация, заложен и в член 3, параграф 2 от Директивата за временната закрила, както и в член 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация.
В окончателното си решение ВАС приема, че не става ясно защо двете групи лица, посочени в него са с различен срок на временна закрила, респективно защо крайният срок за първата група е до 15.04.2022 г. и няма данни с последващи решения на Министерския съвет този срок да е удължен. Съдът приема, че посочената разпоредба нарушава принципа за недискриминация и отменя Решение № 181 на МС в частта, в която за разглежданата категория лица е посочен краен срок „до 15.04.2022 г.“
Решение № 908 от 16 ноември 2022 г. на МС и неговото оспорване
На 16.11.2022 г. МС издава решение № 908 за изменение и допълнение на Актуализирания план за действие при временна закрила в Република България, приет с решение № 510 на МС от 2022г. С това решение се отменя осигуреното изхранване на ползващите се с временна закрила в България разселени лица от Украйна, удължаване на времето на настаняването им в транзитен приемателен център на 30 дни и създаване на основен транзитен приемателен център – гр. Елхово, за който не се прилагат изискванията за осигуряване на изхранването им.
Фондацията за достъп до права – ФАР оспорва този акт и прави искане за спиране изпълнението му. ВАС уважава последното искане за спиране на изпълнението. Съдът приема, че от съдържанието на оспорения общ административен акт и от доказателствата по делото се установяват законовите изисквания за съществуване на опасност за бежанците от Украйна, чиито права и законни интереси се защитават от оспорващата Фондация, да настъпят както на значителни, така и на трудно поправими вреди.
В изпълнение на горепосоченото определение на ВАС с решение № 192 от 16 март 2023 г. Министерският съвет отменя своето решение № 908 и, наред с останалото, въвежда изменение в Плана за действие при временна закрила, по смисъла на което изхранването на чужденците, настанени във временни приемателни центрове и транзитни (буферни) приемателни центрове, се осигурява от съответния областен управител.
Друга относима практика в България
Със свое решение от 29 юли 2022 г. Административен съд Варна постановява, че „[п]рекратяването на производството за предоставяне на международна закрила поради въвеждането на временна закрила, противоречи на Директива 2001/55/ЕС. Съгласно чл. 3, пар. 1 от Директивата, режимът на временна закрила не е преюдициален по отношение на признаването на бежанския статут по Женевската конвенция. Съгласно чл. 17, т. 1 лицата, ползващи се с временна закрила, трябва да могат във всеки момент да подадат молба за предоставяне на убежище. Изложеното налага извода за липса на правно основание за прекратяване на административното производство“.
На 21 декември 2022 г. Административен съд София-град (АССГ) обявява за нищожни части от Заповед № РД05-263/08.04.2022 г. на председателя на ДАБ. Със заповедта се преустановява регистрирането на молби за международна закрила от украински граждани, започнатите вече производства по разглеждане на молби за международна закрила са прекратени и всички засегнати са принудително регистрирани като чужденци с временна закрила. Решението на АССГ намира за незаконосъобразно изискването за изтичане на срока на действие на временната закрила като условие за достъп до процедурата за международна закрила.
Практика в други държави членки
В свое наскорошно решение Върховният съд на Испания постанови, че украинските граждани, които са кандидатствали за международна закрила преди 24 февруари 2022 г., имат право на временна закрила.
Делото се отнася до украинска гражданка, кандидатствала за международна закрила, която твърди, че е напуснала страната си по произход заради войната и страха си да не бъде призована на военна служба. Молбата ѝ е отхвърлена. Първоинстанционният съд потвърждава това решение, като приема, че военната служба по принцип не е основание за предоставяне на убежище и че е малко вероятно тя да бъде призована.
Първо, Върховният съд обявява, че е налице обективен интерес да се формира съдебна практика по въпроса как испанската заповед PCM/170/2022 влияе върху положението на лицата, търсещи убежище. С тази заповед се разширява обхватът на временната закрила, както е посочено в Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета, за лицата, засегнати от войната срещу Украйна. Върховният съд обявява, че тази заповед е приложима за украински граждани, които са пребивавали без правно основание в Испания преди 24 февруари 2022 г. и които не могат да се върнат в Украйна поради войната. Следователно жалбоподателката се ползва от режима на временна закрила, включващ забрана за връщане.
Властите обаче възразяват, че жалбоподателката не е подала молба за временна закрила. В това отношение Върховният съд приема, че поради изключителния характер на ситуацията че украинците, пребиваващи в Испания, могат незабавно да се възползват от принципа на забрана за връщане, без да е необходимо да подават молба. За да не бъдат експулсирани, е достатъчно удостоверяване на гражданството и на обстоятелството, че жалбоподателката е изразила желанието си да се ползва от закрила. Така Върховният съд обявява, че обжалваното решение не е правилно, тъй като жалбоподателката има право на временна закрила.
Препоръки
- Българската държава, след консултации и с активното участие на бежанците от Украйна и предствители на други бежански общностив страната да разработи стратегия и план за цялостна интеграция на бежанци в България;
- Да бъдат взети дългосрочни решения, така че да бъде уреден статутът на оставащите украински бежанци в България и Европа след изчерпване възможностите на временната закрила;
- Да бъде отчетена нуждата от целенасочено изграждане на повече партньорства с много заинтересовани страни, по-големи инвестиции в местните общности и цялостен подход за споделяне на знания в рамките на региона, за да се гарантират трайни резултати.
- Да се възобновят регулярните срещи на отговорните национални институции по въпроса с украинските бежанци с гражданския сектор и предствителите на самата украинска общност в страната.
- Да се гарантира по траен начин достъпа до изхранване, настаняване, образование на децата и международна закрила в България за всички бягащи от войната в Украйна.
Изготвил: Диляна Гитева, Експерт Застъпничество
Серията “Анализи и препоръки” (Policy Briefs) е насочена към заинтересовани лица и партньори сред институциите и неправителствения сектор и цели да привлече вниманието към важни въпроси в областта на миграционно-бежанските политики. Този анализ е първият от предвидени общо шест такива, изготвени по проект “Ефективна правна помощ за бежанци и мигранти в България-продължение” с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство.
[1]ОВ L 212, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 179.
[2]Макар в практиката да е изразявано учудване, че процедурата за временна закрила не е била започната по отношение на сирийските граждани. Вж. например заключението не генералния адвокат P. Mengozzi по дело C-638/16 PPU, X. и X. (ECLI:EU:C:2017:93, бележка под линия 85).
[3]По смисъла на член 2, буква г) от Директивата за временната закрила „масово“ е навлизането на голям брой лица, идващи от определена държава или географска област, пристигнали спонтанно или подпомогнато, например посредством програма за евакуация.
[4]Конвенция, определяща държавата, компетентна за разглеждането на молби за убежище, подадени в една от държавите — членки на Европейските общности (ОВ C 254, стр. 1)
[5]За списък на основните първични и вторични разпоредби относно ОЕСУ вж. заключението на генералния адвокат Е. Танчев по дело C‑897/19 PPU, I.N. (EU:C:2020:128, бележка под линия 7).
[6]Съгласно член 16, параграф 4 ДЕС квалифицираното мнозинство се определя като мнозинство, формирано от гласовете на най-малко 55 % от членовете на Съвета, което включва най-малко петнадесет членове и представлява държави членки, които обхващат население не по-малко от 65 % от населението на Съюза.
[7]ОВ L 71, 2022 г., стр. 1—6.
[8]За целите на това решение за членове на семейството се считат (доколкото семейството съществувало и живяло в Украйна преди 24 февруари 2022 г.) брачният партньор или лицето, с което получаващият временна закрила се намира във фактическо съпружеско съжителство, ненавършилите пълнолетие, несключили брак деца на получаващия временна закрила или на брачния му партньор (без значение дали са родени или не в брак, или са осиновени), както и други близки роднини, които са живели заедно като част от семейната единица към момента на военното нашествие и които по това време са били изцяло или в значителна степен зависими от получаващия временна закрила.
[9]Обн. ДВ. бр. 54 от 31 май 2002 г.
[10]Приет с Решение № 506 на Министерския съвет от 07.07.2011 г.
[11]https://sofiaglobe.com/2023/01/16/a-million-ukrainians-entered-bulgaria-since-war-began-but-only-50-262-remain/
